10. Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk nr 943).
3 kadencja, 49 posiedzenie, 2 dzień (07.05.1999)
19 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk nr 943).
Poseł Karol Działoszyński:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Mam przyjemność występować w imieniu Klubu Parlamentarnego Unii Wolności w sprawie omawianego projektu ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk nr 943). Projekt Prawa telekomunikacyjnego, który rząd przedstawił do rozpatrzenia Wysokiej Izbie, dotarł do parlamentu bardzo późno. Podmioty zainteresowane inwestowaniem na rynku usług telekomunikacyjnych oczekują na tę ustawę już od kilku lat. Polska włączyła się do rewolucji technologicznej w telekomunikacji, zajmując niemal ostatnie miejsce w tej dziedzinie w roku 1989. Opóźnienia w dostosowywaniu systemu regulacyjnego do światowych standardów nadal hamują proces nadrabiania dysproporcji w dostępności usług telekomunikacyjnych pomiędzy Polską a krajami wysoko rozwiniętymi. Istotą przemian, które zachodzą obecnie w sektorze telekomunikacji we wszystkich krajach świata, jest wprowadzanie jak najszerszej konkurencji w usługach, tak aby następstwem zjawiska określanego jako tworzenie się społeczeństwa informacyjnego mogły być szybki rozwój gospodarki, lepsze warunki życia społecznego, większa dostępność dóbr cywilizacyjnych, szczególnie w regionach wiejskich i małych miasteczkach. Bardzo obszerny projekt ustawy, który zaczynam omawiać dzisiaj, wymaga kilku miesięcy wytężonej pracy w komisji.
Ustawa wprowadza kilka poważnych zmian w systemie administracyjnym, które uzasadniają też vacatio legis przewidziane dla niej. Zatem na pełnię wszystkich korzyści wynikających ze zliberalizowanego i regulowanego zgodnie z praktyką międzynarodową rynku usług gospodarka polska i konsumenci będą musieli jeszcze poczekać około roku. Proszę przy tym zwrócić uwagę na to, że przystosowujemy polskie prawo do potrzeb najsilniejszego ze światowych sektorów gospodarki. Potencjał tego sektora nadal rośnie i nie sposób obecnie przewidzieć, kiedy się to ustabilizuje. Ocenia się, że odpowiedni system regulacyjny może spowodować w ciągu najbliższych lat napływ na rynek polski inwestycji o wartości około 15 mld dolarów. Nie trzeba tłumaczyć, jakie następstwa będzie to miało dla rozwoju wielu innych dziedzin gospodarki.
Obecnie obowiązująca ustawa miała otworzyć sektor telekomunikacyjny dla prywatnego kapitału w roku 1990. Wprowadzone wówczas zmiany miały dość rewolucyjny charakter. Jednak bardzo szybko ujawniły się usterki nowego systemu prawnego. Pojawiło się wiele dziesiątków nowych podmiotów, jednak ich siła i znaczenie pozostawały marginalne. Nasuwał się nieuchronny wniosek, że należy przygotować nowy system prawny, oparty na innej filozofii. W 1995 r. zdecydowano się skłonić Sejm do pilnej nowelizacji mającej na celu poprawienie niektórych ewidentnych błędów i dodanie przepisów, które by umożliwiły przeprowadzenie przetargów wyłaniających operatorów sieci ruchomych. Gaszenie pożarów pod naporem pilnych spraw proponowano Sejmowi jeszcze kilkakrotnie. Było tak nie dawniej niż na poprzednim posiedzeniu Sejmu.
W 1995 r. nowelizacji ustawy o łączności towarzyszyła rezolucja Sejmu przyjęta bez głosu sprzeciwu. Zobowiązywała ona rząd do przedstawienia Sejmowi priorytetów polityki, które miały posłużyć do przygotowania i przesłania do Sejmu projektu nowego prawa telekomunikacyjnego. Zakładanych w rezolucji terminów niestety nie dotrzymano. Najważniejsze jest jednak to, że nie udało się jak dotąd uzyskać od rządu informacji dotyczących zamierzeń co do polityki i co do modelu dojścia do zamierzonych celów. Doszło nawet do tego, że przygotowywany przez ministerstwo dokument w pewien sposób utajniono, co spotkało się później z krytyką Komisji Europejskiej, zdumionej, że można przeczytać analogiczne informacje w publicznie dostępnym prospekcie emisyjnym Telekomunikacji Polskiej SA. Ciekawostką jest również to, że przygotowywana równolegle w tym samym ministerstwie strategia dla rynku pocztowego jest dokumentem znacznie obszerniejszym. Mamy nadzieję, że nowy minister ma szanse naprawić te niedociągnięcia i sprawnie zorganizować ten dynamicznie rozwijający się w Polsce rynek.
Dla powodzenia prac nad ustawą należy w ich toku wyjaśnić, jakie są rzeczywiste cele polityczne, i wybrać mechanizmy, które pozwolą wspomagać rozwój gospodarczy i sprostać aspiracjom polskiego społeczeństwa.
Podstawowym wyzwaniem systemu regulacyjnego dla telekomunikacji jest przeprowadzenie sektora od monopolu do konkurencyjnego rynku usług. Ostatecznym celem jest więc ukształtowanie się na rynku mechanizmów samoregulujących, które są charakterystyczne dla wolnego rynku. Urzędnik, który jeszcze niedawno, dostarczając obywatelowi telefon, uważał się za strażnika jego interesu, musi zrezygnować z tej roli i pozwolić na to, by o interes konsumenta usług telekomunikacyjnych zadbali konkurujący usługodawcy. Zbudowanie zrównoważonego rynku wymaga oczywiście czasu i zebrania odpowiedniej sumy doświadczeń. Wolny rynek, w którego warunkach nowy podmiot spostrzeże możliwości uzyskania ekonomicznego sukcesu, musi być zbudowany w środowisku zdominowanym przez inne podmioty, już działające. Gra rynkowa w telekomunikacji cechuje się przy tym pewną wyjątkową cechą: jest możliwa, jeśli podmioty ze sobą konkurujące są w stanie zawrzeć umowy o współpracy i wymianie usług. Nie da się bowiem na tym rynku działać całkowicie samodzielnie.
Komplikacje potęguje postęp technologiczny, dostarczając dziesiątków nowych możliwości i budując kolejne bariery rozwoju. Jednym z efektów postępu technologicznego jest konwergencja teleinformatyki, telemediów i telekomunikacji. Dlatego w okresie przejściowym przed ukształtowaniem się samoregulujących mechanizmów rynkowych potrzebne jest istnienie organu administracji, który będzie zbierał na tym rynku kolejne doświadczenia, doprecyzowywał regulacje prawne i mediował w przypadkach sporów. Jego związki z polityką rządu będą słabnąć w miarę wypełniania się luk w rozwoju podstawowej infrastruktury telekomunikacyjnej, czyli realizacji postulatu powszechnej dostępności usług telekomunikacyjnych. Jeśli Prawo telekomunikacyjne ma sprostać tym wyzwaniom, to musi zapewnić system, w którym możliwość interpretacji prawa przez urzędnika będzie zminimalizowana wyłącznie do kwestii związanych z najważniejszymi interesami racji stanu państwa. Nie jest dla mnie jasne, czy urzędnicy Ministerstwa Łączności dobrze rozumieją takie wymogi przygotowywanego dokumentu. Nie wydaje się bowiem, by można liczyć na to, żeby regulator od razu znał rozwiązanie wszystkich problemów, z którymi przyjdzie mu się zmagać, zwłaszcza że na rynku wciąż pojawia się wiele nowych zagadnień. Najlepszym narzędziem optymalizującym rozwiązanie problemów powinna być publiczna debata wszystkich zainteresowanych grup interesów. W projekcie niezbyt doceniono taką możliwość. Najlepiej świadczy o tym sposób przeprowadzenia dyskusji nad kolejnymi jego wersjami, zanim jeszcze trafił do Sejmu. Minister łączności dzięki sugestiom złamał wprawdzie zasadę, według której większość projektów rządowych jest skrywana do ostatniej chwili, jednak zabrakło niestety otwartej dyskusji i konfrontacji poglądów różnych grup interesów działających na rynku telekomunikacyjnym.
Nie odnosząc się na razie do kwestii szczegółowych które, mam nadzieję, będziemy wnikliwie dyskutować podczas prac w komisji należałoby zapytać, jakich odpowiedzi musimy poszukać w tym przejściowym czasie dla polityki telekomunikacyjnej Polski.
Jedną z najdotkliwszych różnic w sektorze telekomunikacji pomiędzy Polską a krajami Unii Europejskiej, do której aspirujemy, jest bardzo głęboka dysproporcja w dostępności usług telekomunikacyjnych. Jakie więc działania ekonomiczne i prawne musimy podjąć, by całkowicie zmniejszyć tę dysproporcję? Jaki kapitał jest do tego potrzebny i gdzie należy go szukać? Czy niedorozwój infrastruktury telekomunikacyjnej może zagrozić naszemu członkostwu w Unii Europejskiej? Jaki model rynku pozwoli najszybciej rozwinąć infrastrukturę i usługi? Czy przyjęte dotąd modele są optymalne i na jakich założeniach ekonomiczno-technicznych się opierają? Co się ma zdarzyć w okresach ochronnych, które jeszcze pozostały w niektórych dziedzinach?
Długofalowym celem polityki powinno być szersze wykorzystanie możliwości nowych technologii telekomunikacyjnych, teleinformatycznych i multimedialnych. Postęp technologiczny w dostępie do informacji i ich przenoszeniu przez sieci telekomunikacyjne oraz zmiana struktury rynku usług mogą być katalizatorem przyspieszenia gospodarczego, usprawnienia działania administracji, podnoszenia standardów życia i pracy społeczeństwa, oświaty, nauki, ochrony zdrowia, dostępności do dóbr kultury i poprawy bezpieczeństwa państwa.
Nowe aplikacje usług telekomunikacyjnych i teleinformatycznych, których rozwój jest silnie wspierany w programach Komisji Europejskiej i krajów członkowskich, dotyczą wielu dziedzin, takich jak: administracja rządowa, samorządowa, edukacja, ochrona zdrowia, transport, turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu, pomoc ludziom niepełnosprawnym, mały i średni biznes, współpraca regionalna. Jakie więc winny być działania polityczne, a w szczególności jak nowe prawo może wspomagać rozwój aplikacji społeczeństwa informacyjnego, do którego tyle uwagi przywiązuje obecnie wiele krajów Unii Europejskiej i, mam nadzieję, polski rząd?
Rozwój telekomunikacji w regionach, w których występuje deficyt dostępu, wymaga wsparcia. Pomimo pewnego postępu szczególnie sytuacja w regionach wiejskich bywa wciąż dramatyczna pod względem dostępu do infrastruktury. Tymczasem dostęp do możliwie najszerszego repertuaru nowoczesnych usług telekomunikacyjnych będzie sprzyjał awansowi regionów wiejskich bezpośrednio przez złagodzenie niektórych niedogodności zamieszkiwania z dala od aglomeracji, a także pośrednio poprzez możliwości rozwoju nowych rodzajów działalności gospodarczej i motywację do osiedlania się w regionach wiejskich lepiej wykształconych osób, zdecydowanych np. na utrzymywanie kontaktów zawodowych przy pomocy telekomunikacji, tzn. telepraca. Czy zaproponowana koncepcja Funduszu Usług Powszechnych załatwi definitywnie problem deficytu dostępu w Polsce? Czy dokonano w tej kwestii stosownych wyliczeń? Czy administracja funduszu nie spowoduje tylko rozrostu biurokracji, która ma centralnie decydować o podziale tych środków?
Dla osób niepełnosprawnych umożliwienie kontaktu ze światem zewnętrznym za pomocą telekomunikacji stanowi nie tylko uzasadnioną społecznie potrzebę osobistą, ale umożliwia potencjalnie ich aktywizację zawodową. Musimy się też zastanowić, jakie działania, wobec zwiększenia dostępności usług dla osób niepełnosprawnych, zamierza podjąć rząd i czy zawarte w projekcie ustawy zobowiązania dotyczące urządzeń uznaje się za wystarczające, aby tej grupie społecznej pomóc.
Eksperci zaangażowani przez TP SA, a także wielu analityków rynku kapitałowego, twierdzą, że jedną z podstawowych praktycznych barier rozwoju konkurencyjnego rynku usług jest niewłaściwa struktura taryf telekomunikacyjnych w Polsce. Ma to stanowić przeszkodę w rozwoju infrastruktury w regionach, gdzie występuje deficyt dostępu, i czynić bezprzedmiotowym zakaz subsydiowania jednych usług przez drugie jako elementy systemu umów interconnection. Jakich więc instrumentów regulacyjnych zamierza użyć minister, aby jak najszybciej zrównoważyć system taryf w Polsce?
Tak zwane umowy interconnection stanowią trzon prawa telekomunikacyjnego. Najważniejszy przedmiot całej regulacji. Tymczasem najważniejsza część tej regulacji, czyli zasady rozliczeń, zostały odesłane do rozporządzenia, którego projekt nie został dołączony do projektu ustawy. Ponadto zaproponowany w delegacji zapis sugeruje zasadę tzw. kosztów historycznych, od których zdecydowanie odchodzi Unia Europejska na rzecz tzw. długoterminowych średnich kosztów przyrostowych. Jest to zastanawiające tym bardziej, że TP SA została zobowiązana w umowie z Ministerstwem Łączności do wprowadzenia systemu umożliwiającego badanie długoterminowych średnich kosztów przyrostowych jeszcze w tym roku. Jakie instrumenty rozliczeniowe są najbardziej optymalne dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych w Polsce i czy odesłanie ich do aktu niższej rangi, jakim jest rozporządzenie, którego nie znamy, zapewni stabilny rozwój konkurencji rynku polskiego?
Obecnie stosowany system opłat koncesyjnych zostanie w nowym prawie zmieniony stosownie do praktyki Unii Europejskiej, gdzie mają one charakter opłat czysto administracyjnych. W rezultacie oznacza to obniżenie opłat o 23 rzędy wielkości. Czy rząd zamierza zastosować jakiś mechanizm wyrównania dysproporcji w kosztach wejścia na rynek różnych podmiotów po ostatecznej liberalizacji rynku?
Te i inne drobne problemy, których będzie dotykała ustawa Prawo telekomunikacyjne, muszą znaleźć odzwierciedlenie w toku prac komisji sejmowej. Nie dlatego te pytania przedstawiałem, że uważam, iż uzyskam na nie odpowiedzi w toku dzisiejszej debaty. Nie, odpowiedź na te pytania powinna mieć miejsce w trakcie pracy komisji i dyskusji z rządem.
Uważam także, że w obliczu drugiego etapu prywatyzacji komisja sejmowa będzie miała bardzo trudne zadanie. Z jednej strony bowiem musi przygotować jak najlepszy i jak najbardziej uniwersalny model Prawa telekomunikacyjnego, służący rozwojowi społeczeństwa polskiego na najbliższe lata i odpowiadający na te wszystkie pytania, które starałem się tutaj sformułować. Z drugiej strony, w obliczu drugiego etapu prywatyzacji, aby przeprowadzić ten proces jak najsprawniej i jak najkorzystniej dla budżetu państwa i samej firmy, jaką jest TP SA, należałoby prace nad tym prawem zakończyć jak najszybciej, aby inwestor strategiczny i ministerstwo skarbu, dokonując ostatecznego zamknięcia drugiego etapu prywatyzacji, miały już jasne stanowisko parlamentu co do kształtu ustawy Prawo telekomunikacyjne. Ale mam nadzieję, że o tych problemach będziemy jeszcze dyskutowali z rządem w komisji.
Panie Marszałku! W imieniu Klubu Parlamentarnego Unii Wolności wnoszę o przekazanie zawartego w druku nr 943 projektu Prawa telekomunikacyjnego do pracy w Komisji Transportu i Łączności. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
