Komentarz dotyczący zagadnień dyskutowanego obecnie w Sejmie projektu nowego Prawa Telekomunikacyjnego.
Od kilku miesięcy pracujemy w Sejmie bardzo intensywnie nad projektem nowego prawa telekomunikacyjnego. Prezydium Sejmu zaplanowało drugie czytanie projektu na drugą połowę marca. Jesteśmy już chyba bardzo blisko zakończenia prac, duża część projektu prawa telekomunikacyjnego, które regulować rozwojem konkurencyjnego rynku usług według zasad przyjętych w prawie Unii Europejskiej jest już uzgodniona, ale wciąż jeszcze trochę zbyt wcześnie na końcowe podsumowania.
Tekst, który jest przedmiotem debaty ulega znaczącej ewolucji w porównaniu do swojej pierwotnej wersji, przekazanej do Sejmu w pierwszym kwartale zeszłego roku. Przedmiotem dyskusji jest w zasadzie niemal każdy zapis obszernego projektu ustawy.
Publiczna debata
Bardzo pomocne okazało się to, że w pracach podkomisji uczestniczą przedstawiciele kilku najważniejszych grup interesów. Kilka firm i organizacji skorzystało z mojego zaproszenia, wystosowanego tuż przed podjęciem przez podkomisję pracy w maju i delegowało do pracy stałych przedstawicieli. Nieraz okazywało się, że aktywne uczestnictwo tych kilkunastu osób spoza Sejmu w pracach komisji, ścieranie się w publicznych dyskusjach różnych punktów widzenia, pozwala uniknąć wielu możliwych błędów lub przeoczeń. Posłowie komisji bardzo często bywają obserwatorami zażartych merytorycznych dyskusji.
Najważniejszym doświadczeniem, które wynika z naszych prac jest ugruntowanie się poglądu o potrzebie wypracowania lepszych mechanizmów angażowania reprezentacji zainteresowanych środowisk w proces tworzenia regulacji. Nie odbierając absolutnie prawa zgłaszania uwag indywidualnych, byłoby łatwiej podejmować decyzje legislacyjne, gdyby przynajmniej część zgłaszanych problemów uległa wstępnemu przetworzeniu na forum organizacji sektorowych i izb gospodarczych.
W codziennej pracy Urzędu Regulacji Telekomunikacji dobrze działające mechanizmy publicznej debaty będą niezbędne.
Z drugiej strony nie sposób jednak nie zauważyć, że zaproponowana przez nas forma współpracy nie stała się jeszcze ustabilizowanym zwyczajem w praktyce legislacyjnej. Stosunkowo łatwo jest dyskutować o szczegółowych problemach prawnych, ale na rynku jest niewiele firm, które potrafią wytworzyć we własnych strukturach zasoby organizacyjne do planowania strategicznego, w tym analizy długofalowych skutków zmian w systemie regulacyjnym dla sektora i własnych celów gospodarczych.
Sektor telekomunikacji ulega głębokim zmianom, nie tylko ze względu na wprowadzanie konkurencji, ale także nowe technologie oraz coraz szybciej postępującą konwergencję różnych dziedzin komunikowania się. Prezentacja dobrze wypracowanych koncepcji regulacyjnych ze strony sektora, powinna organizacyjnie wspomagać działania administracji Regulatora i skracać niedogodności okresów przejściowych. Oprócz publicznej debaty, katalizatorami zmian mogą być: jawność i przejrzystość procesów decyzyjnych oraz publiczny dostęp do informacji.
Spełnienie tych postulatów nie jest wcale oczywiste dla urzędników administracji, którzy wolą unikać szerszej kontroli publicznej, choćby dla własnej wygody. Niestety również niektórzy uczestnicy rynku na tyle cenią sobie zdobytą z trudem umiejętność "pływania w mętnej wodzie", że trudno im wyważyć jakie korzyści w dłuższej perspektywie może przynieść wprowadzenie obowiązku dostępności pewnych informacji. Obowiązek ten będzie zapisany w prawie, później może się również stać obyczajem. Teraz jednak określenie, kto, komu i w jakim zakresie ma udzielać informacji okazuje się być jednym z istotnych wyborów politycznych.
Przed zakończeniem prac w komisji musimy podjąć kilka ważnych rozstrzygnięć. Część z nich została zidentyfikowana podczas prac komisji nadzwyczajnej do spraw rozpatrzenia projektu ustawy jako wybory polityczne niezbędne do zakończenia prac. Jest również cały szereg innych pytań, które pojawiają się w tle dyskusji i mają szersze znaczenie.
Polityka początku lat dziewięćdziesiątych
Konkurencyjny rynek usług telekomunikacyjnych w Polsce ma wcale nie tak krótką jak na warunki europejskie 9-letnią historię. Pozornie liberalna ustawa o łączności z 1990 roku nie zaowocowała jednak rozwojem konkurencji, z którą TP SA musiałaby się szczególnie liczyć. W zasadzie tylko sieci GSM zdołały przełamać monopol TP SA, ale stało się to głównie z tego powodu, że TP SA w 1996 roku nie mogła po prostu takich sieci budować.
Podstawowe cele polityczne formułowane w początkach lat dziewięćdziesiątych częściowo jednak osiągnięto:
ˇ Otwarto formalnie sektor telekomunikacji dla inwestycji prywatnych, w tym zagranicznych,
ˇ Uzyskano zniesienie ograniczeń w dostępie do nowoczesnych technologii, które w przypadku telekomunikacji prawie w całości znajdowały się na tzw. liście COCOM.
ˇ Transfer technologii udało się powiązać z prywatyzacją kilku zakładów przemysłowych.
Trochę niestety gorzej może wyglądać ocena polityki rozwoju inwestycji infrastrukturalnych, dostępności usług i udziału sektora telekomunikacji jako katalizatora przyśpieszenia gospodarczego. Rozwój lokalnej sieci dostępowej, określany współczynnikiem tzw. gęstości telefonicznej ciągle plasuje nas daleko w tyle za wysokorozwiniętymi krajami Unii Europejskiej.
W związku z tym wydaje się, że podstawowym wyzwaniem polityki telekomunikacyjnej, jest właśnie zwiększenie dostępności usług i rozwój infrastruktury. Rozwój usług i infrastruktury ma służyć realizacji innych podstawowych celów gospodarczych, społecznych, kulturowych, obronnych państwa.
Siła rynku wobec wyzwań inwestycyjnych
Czy jednak same siły rynkowe są w stanie sprostać wyzwaniom inwestycyjnym, które miałyby znieść dysproporcje w dostępności usług pomiędzy Polską, a krajami Unii Europejskiej? Jak dotąd, pomimo ogromnego postępu tak się jeszcze nie stało. Ciągle jesteśmy jakby na rozbiegu, Unia Europejska z entuzjazmem rozpędza koniunkturę Społeczeństwa Informacyjnego i handlu elektronicznego, a operatorzy w Polsce przebąkują, że inwestycje w lokalnej sieci dostępowej przestają się opłacać. A przecież zachowawszy obecne tempo inwestycji osiągniemy dzisiejsze europejskie wskaźniki za około 10 lat. Biorąc pod uwagę przewidywaną dynamikę zmian w światowym sektorze telekomunikacji, te 10 lat będzie epoką. Ponadto, pomimo wysokiego rozwoju, we wszystkich krajach Unii Europejskiej nadal utrzymuje się kilkuprocentowy wzrost.
Remedium na bolączki polskiego rynku ma być obecnie nowe prawo telekomunikacyjne, które kopiując recepty Unii Europejskiej ma usprawnić działanie rynku. Ale czy te środki rzeczywiście wystarczą? Czy nastąpi to w czasie wystarczająco krótkim, by Polska stając się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej nie pozostawała przez lata daleką prowincją europejskiego handlu elektronicznego?
Inwestycje w telekomunikacji
W projekcie prawa telekomunikacyjnego lub w propozycjach jego modyfikacji mamy kilka propozycji, mających znaczenie dla sposobu finansowania inwestycji w telekomunikacji w obszarach deficytowych. W najbliższych tygodniach podejmiemy ostateczną decyzję, co do wprowadzenia lub nie odpowiednich przepisów. Dokonamy w ten sposób wyboru politycznego.
|
|
Pomysł od początku budził wątpliwości.
|
|
|
|
|
|
Problem jest postrzegany trochę niezasłużenie przez uczestników rynku, nawet tych, którzy teoretycznie powinni być zainteresowani sieciami lokalnymi, głównie w kontekście dopłat dla TP SA.
|
Żadna z tych metod nie jest sposobem, który ostatecznie rozwiąże problem sfinansowania inwestycji w sieciach lokalnych. Chyba wyraźnie potrzebne są również inne mechanizmy, na przykład podatkowe (ulgi podatkowe, skrócona amortyzacja). Ale by do nich dojść trzeba dla nich znaleźć odpowiednio mocne polityczne uzasadnienie.
Uprawnienia
Projekt ustawy zawiera dosyć rozbudowany rozdział dotyczący nadawania uprawnień. W najbliższych dniach zdecydujemy, czy telekomunikacja jest tak specyficzną dziedziną, że trzeba dla niej stosować specjalistyczny zestaw przepisów, czy też nie powinno się wykorzystywać ogólne przepisy o nadawaniu uprawnień niedawno przyjętej ustawy o działalności gospodarczej.
Zdecydujemy też czy w ogóle potrzebny nam jest specjalny rejestr działalności telekomunikacyjnej, który będzie angażował pracę pewnej liczby urzędników, ale który nie wiadomo dokładnie do czego pożytecznego ma służyć, podobnie jak kilka innych rodzajów sprawozdawczości przewidywanych w ustawie.
W myśl nowych przepisów wydawanie zezwoleń na działalność w dziedzinie telekomunikacji będzie podlegać znacznej liberalizacji, wzorując się wprost na europejskiej dyrektywie o licencjonowaniu. Czeka nas daleko idąca liberalizacja, zarówno co do zakresu obowiązku uzyskiwania zezwoleń, jak i opłat za ich wydanie.
Czy zgodnie z zaleceniami Unii Europejskiej zdołamy zharmonizować przepisy dotyczące wydawania zezwoleń dla sieci telekomunikacyjnych i sieci telewizji kablowych?
Jaka jednak będzie dalsza polityka okresu przejściowego? Przetargi wywindowały opłaty licencyjne w Polsce na absurdalnie wysoki poziom. Tymczasem na tych samych obszarach jeszcze teraz, przed liberalizacją wprowadzoną wraz z wejściem w życie ustawy, planuje się kolejne przetargi na te same obszary.
W szczególny sposób dotyczy to koncesji na świadczenie usług telefonii komórkowej GSM. Czy prawdą jest, że planowane jest rychłe wydanie następnej koncesji? Jakie cele rynkowe zostaną osiągnięte poprzez wydanie czwartej, nie planowanej przedtem koncesji? Ile powinno być koncesji UMTS i kiedy zostaną wydane?
Jakie jest stanowisko Polski wobec rozwoju usług satelitarnych?
Interconnection
Jaki powinien być zakres podmiotowy obowiązku separacji kosztów?
Ochrona interesów konsumenta
Czy w warunkach konkurencji potrzebna jest delegacja do wydania rozporządzenia o cenach maksymalnych?
Czy w warunkach konkurencji potrzebne jest istnienie przepisu o maksymalnym terminie zawarcia umowy o świadczenie usług powszechnych?
Co jest ważniejsze - prawo do prywatności, czy prawo do uzyskania informacji o numerze telefonu abonenta?
Jakie mogą być granice odpowiedzialności za należyte świadczenie usług?
Powinności publiczne
Kto ma ponosić koszty wypełniania przez operatorów sieci telekomunikacyjnych powinności związanych z gotowością do działania w sytuacjach szczegolnych zagrożeń, współpracy z uprawnionymi służbami w działaniach procesowych i operacyjno-rozpoznawczych?
Gdzie leży granica pomiędzy odpowiedzialnością za bezpieczeństwo informacji w sieci telekomunikacyjnej i potrzebami kontroli przez służby rządowe?
Numeracja
Czy usprawnienie systemu numeracji może znieść ograniczenia we wprowadzaniu konkurencji?
Urząd regulacyjny
Razem, czy osobno?
