8. Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo pocztowe (druk nr 1722).
3 kadencja, 74 posiedzenie, 1 dzień (28.03.2000)
6 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy Prawo pocztowe (druk nr 1722).
Poseł Karol Działoszyński:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Mam przyjemność występować w imieniu klubu Unii Wolności w sprawie ustawy Prawo pocztowe (druk nr 1722).
Konieczność przygotowania nowej ustawy Prawo pocztowe jest praktyczną konsekwencją zmian regulacyjnych, jakich dokonujemy w Prawie telekomunikacyjnym. Te dwie dziedziny przez prawie cały wiek XX rozwijały się razem. W większości krajów świata świadczenie usług łącznościowych, czyli pocztowych i telekomunikacyjnych, odbywało się za pośrednictwem narodowych monopoli, często znajdujących się bezpośrednio w strukturach administracji. Pracownik poczty był urzędnikiem państwowym i ta tradycja urzędnika państwowego jest bliska temu środowisku do dzisiaj, cokolwiek w polskich warunkach to oznacza. W roku 1990 w Polsce rozpoczął się proces budowy rynku usług telekomunikacyjnych poprzez przyjęcie nowej, dotąd obowiązującej ustawy o łączności. Postanowiono też wprowadzić pewne elementy konkurencji na rynku usług pocztowych, otwierając możliwości działania firmom kurierskim. Wiele z nich zaznaczyło już na polskim rynku swoją obecność, rozbudowując w Polsce ogromne zasoby organizacyjne i dając pracę wielu tysiącom osób. Zgodnie z tendencjami światowymi w przyjętej wówczas i dotąd obowiązującej ustawie o łączności rozdzielono komercjalizującą się telekomunikację od poczty i rozluźniono formalne stosunki pomiędzy administracją a podmiotami świadczącymi oba rodzaje usług. Jest to jednak ustawa, która reguluje wszystkie obszary zainteresowania ministra łączności poprzez usługi telekomunikacyjne, wprowadzenie do obrotu urządzeń, gospodarkę częstotliwościami, kompatybilność elektromagnetyczną i usługi pocztowe.
Obserwując tendencje zagraniczne, widać, że podział funkcjonalny pomiędzy szybko ewoluującym rynkiem telekomunikacyjnym i tradycjonalistycznym rynkiem pocztowym nadal się pogłębia. W nowej strukturze Komisji Europejskiej bardzo gorącymi kwestiami społeczeństwa informacyjnego, w tym telekomunikacji, zajmuje się nadal osobna dyrekcja generalna, natomiast kwestie poczty przesunięto do dyrekcji odpowiedzialnej za cały wspólny rynek towarów i usług, poddając je ogólnym zasadom rozwoju konkurencji. Przyjęcie ustawy Prawo telekomunikacyjne spowoduje, że ustawa o łączności zostanie znacznie okrojona, a biorąc pod uwagę naturalne światowe i unijne tendencje harmonizacyjne, wyrażone w dyrektywie na temat wspólnego rynku usług pocztowych z grudnia 1997 r., pojawia się również konieczność odpowiedniego dostosowania naszego prawa. Cel polityki Unii Europejskiej w stosunku do sektora pocztowego całkowicie współgra z interesem polskiego społeczeństwa, jest on formułowany jako potrzeba wypełnienia rynku usług pocztowych poprzez odpowiednią politykę regulacyjną, tak by usługi pocztowe były dostępne wszystkim mieszkańcom po przystępnych cenach.
Wbrew obawom środowiska polskich pocztowców, w przeciwieństwie do telekomunikacji, celem nadrzędnym Unii Europejskiej nie jest wcale nieograniczona konkurencja w usługach pocztowych. Żaden z krajów członkowskich Unii Europejskiej nie zamierza tworzyć barier dla swoich przedsiębiorstw pocztowych, by na wzór rynku telekomunikacyjnego przyspieszyć administracyjnie rozwój konkurencji.Trzeba natomiast zracjonalizować działanie przedsiębiorstw pocztowych, w tym Poczty Polskiej, i przygotować je do działania w warunkach Wspólnego Rynku. Jest zupełnie jasne, że, działając w warunkach monopolu, nigdzie nie świecie nie sposób było uruchomić mechanizmów zmierzających do ograniczenia zbędnych kosztów i podniesienia jakości obsługi, szczególnie że niektóre z tych usług muszą być deficytowe. Poczta Polska, pomimo swojego naturalnego, monopolistycznego konserwatyzmu, który wcale nie jest wyjątkiem dla Polski, musi się przystosować do zmian zachodzących w siostrzanych organizacjach w innych krajach. Pragmatycznym celem Poczty Polskiej musi być przygotowanie do sprostania potencjalnej konkurencji podobnych organizacji, które również przygotowują się do zmian strukturalnych i rynkowych. Wprowadzenie ograniczonej konkurencji na polskim rynku będzie cennym poligonem doświadczalnym dla znacznie poważnejszych wyzwań przyszłości. Na wzór polityki europejskiej trzeba stosować trzy rodzaje narzędzi regulacyjnych.
Po pierwsze, pamiętając o wyrosłym z tradycji socjalnym znaczeniu usług pocztowych, dąży się do jednolitego zdefiniowania minimalnego zestawu usług, usług powszechnych, świadczonych według określonej jakości po przystępnych cenach, do których dostęp jest zapewniony na obszarze całego kraju. Usługi powszechne są rodzajem prawa obywatelskiego. W następstwie tego należy stopniowo ograniczyć monopol pocztowy i liberalizować inne rodzaje usług. Intencją Unii Europejskiej jest to, by liberalizacji nadać kształt zharmonizowanego planu.
Po drugie, w uzgodnieniach międzynarodowych dąży się do standaryzacji technicznej i jakościowej, co przede wszystkim usprawni pocztę i ma wymiar konsumencki, ale w warunkach Wspólnego Rynku daje również możliwości konfrontacji działań przedsiębiorstw pocztowych w różnych krajach.
Po trzecie, wprowadza się obowiązek stosowania taryf dla usług powszechnych w oparciu o ewidencję kosztową, co jest w Unii Europejskiej zasadą ogólną i ułatwia kontrolę działania.
Rozwój elektronicznych metod komunikowania wcale nie oznacza schyłku usług pocztowych. Pomimo że przedtem telefaks, a od jakiegoś czasu poczta elektroniczna zastępuje w pewnym stopniu niektóre tradycyjne sposoby korespondencji na papierze, to światowy związek pocztowy, opierając się na studiach przeprowadzonych w ponad 90 krajach członkowskich, przewiduje stały wzrost liczby przesyłanych listów; do roku 2005 o około 2,5% rocznie. Występuje tu tendencja wzrostowa, bo w 1995 r. wzrost liczby przesyłanych listów wynosił 0,9%.
Poczta w globalnym wymiarze jest przy tym potężnym przedsięwzięciem logistycznym. W 1995 r. wysłano 403 mld listów. Dziennie w obrocie pocztowym znajduje się 1,1 mld różnych przesyłek. Wymaga to pracy 6 mln pracowników poczty na całym świecie. Jest jednak jasne, że handel elektroniczny, który wpłynie na wszystkie dziedziny gospodarki, będzie miał również wpływ na pocztę. Wirtualnemu handlowi musi bowiem towarzyszyć wzrost przekazu towarów detalicznych drogą pocztową, co oznacza stopniową zmianę struktury rynku pocztowego. Przekaz pakietów i paczek stanie się najbardziej atrakcyjnym i pożądanym obszarem rynku. Istotnym wyzwaniem jest również globalizacja handlu spowodowana gospodarką elektroniczną; o ile obecnie 98 przesyłek pocztowych krąży w obrocie krajowym, o tyle w przyszłości trzeba być przygotowanym na znaczny wzrost detalicznego obrotu towarowego z zagranicą drogą pocztową. Jest to spore wyzwanie organizacyjne dla poczty i regulacyjne dla prawa o obrocie towarowym z zagranicą.
Zwiększenie dostępności telekomunikacji i wprowadzenie regulacji prawnych dla dokumentu elektronicznego, co jest obecnie z niecierpliwością oczekiwane przez rynek, zmieni z pewnością zasady doręczania wielu dokumentów wymagających potwierdzenia, zmniejszając wagę wielu przepisów na temat doręczania korespondencji. Jest jasne, że proponowana ustawa prezentuje dość konserwatywne podejście do rynku usług pocztowych, skupiając się na regulacji tradycyjnego listowego rynku pocztowego. Określając termin liberalizacji, niektóre nawet są dość odległe, np. 42 miesiące, nie zdołamy się najprawdopodobniej ustrzec przed nowelizacją tej ustawy może przed tym terminem.
Przedstawiony projekt jest w sferze swego uzasadnienia krokiem w najwłaściwszym kierunku. Oceniając jego jakość, trzeba na wstępie uczynić pewną uwagę techniczną. Trochę martwi widoczny brak koordynacji z innymi projektami i ustawami o powiązanej tematyce. Konstrukcja projektu wyraźnie wzoruje się w wielu miejscach na projekcie przygotowanej w tym samym resorcie ustawy Prawo telekomunikacyjne. Nad ustawą Prawo telekomunikacyjne pracujemy w Komisji Nadzwyczajnej od wielu miesięcy i udało nam się wnieść wiele poprawek o charakterze legislacyjnym lub ogólnym. Tymczasem w projekcie te same problemy bywają powtarzane, np. taki szczegół w ustawie niekoniecznie trzeba pisać, że kandydat na prezesa centralnego urzędu administracji państwowej musi być obywatelem polskim, mieć uznany dorobek, wykształcenie wyższe oraz praktykę na kierowniczym stanowisku w administracji rządowej. Ponadto podobieństwo rynków telekomunikacyjnego i pocztowego nie wydaje się tak wielkie i uzasadniać tak daleko idące podobieństwo do regulacji szczegółowych w stosunku do ogólnych przepisów prawa. Nie skorzystano również z możliwości zmian harmonizacyjnych, jakie wynikają z przyjęcia w listopadzie 1999 r. nowego Prawa działalności gospodarczej. Teraz tych oczywistych, często semantycznych poprawek trzeba będzie dokonywać w komisji. Zwraca uwagę również to, że podobnie jak w przypadku działalności w dziedzinie telekomunikacji zezwolenie na wykonywanie działalności pocztowej ma raczej charakter quasi-koncesji niż zezwolenia w rozumieniu Prawa działalności gospodarczej.
Największe wątpliwości budzi koncepcja powołania prezesa Urzędu Regulacji Rynku Pocztowego, ponieważ w rządzie i tak jest minister, w którego właściwościach są sprawy łączności. Liczba podmiotów na tym rynku będzie zawsze ograniczona, z równoczesną wyraźną dominacją lub monopolem Poczty Polskiej na rynku usług powszechnych. Nie wiadomo, na czym ma polegać specyfikacja rynku usług pocztowych wobec innych sektorów gospodarki, których rozwój nie jest kierowany w podobny sposób, i dlaczego do rozwoju konkurencji na tym rynku nie są wystarczające ogólne przepisy prawa o ochronie konkurencji i związany z tym nadzór prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Prezes Urzędu Regulacji Rynku Pocztowego nie ma takich zadań jak prezes projektowanego Urzędu Regulacji Telekomunikacji, który zajmuje się przede wszystkim kształtowaniem modelu zawierania umów między uczestnikami rynku. Zastanawia też, dlaczego prezes URRP ma tak wysoką rangę polityczną mianowanie kadencyjne i bezpośrednią podległość premierowi. Żeby uzasadnić działanie prezesa URPP, przewidziano dosyć rozbudowany system sprawozdawczości kosztowej, który ma pozwolić urzędowi studiować koszty świadczenia poszczególnych rodzajów usług. Jest to wyraźna nadinterpretacja przepisów dyrektywy Unii Europejskiej; do ich wypełnienia chyba wystarczyłyby przepisy ogólne o ochronie konkurencji.
Z punktu widzenia interesów gospodarczych niepokój budzi to, że kolejna ustawa proponuje wyłom w ogólnych przepisach na temat gotowości obronnej, zawartych w ustawie o powszechnym obowiązku obrony; art. 221 i 223 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyraźnie regulują tryb i sposób finansowania świadczeń na rzecz potrzeb obrony, określając, że są one finansowane z budżetu państwa. Wydano w tej sprawie odpowiednie rozporządzenie. W ustawie proponuje się w art. 30, by koszty te ponosił całkowicie operator, zrywając jakąkolwiek relację z zakresem zadań obronnych państwa określonych w budżecie państwa.
W ustawie wprowadza się nowe pojęcie tajemnicy pocztowej, zamiast przyjętego w prawie cywilnym, w rozumieniu art. 23 prawa cywilnego, pojęcia tajemnicy korespondencji, które przecież zostało wymyślone dla poczty. Kwestię tajemnicy korespondencji gwarantuje również art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Można przypuszczać, że taki sposób precyzowania przepisów na temat tajemnicy komunikowania się za pomocą poczty może prowadzić do nieporozumień.
Wydaje się, że przy określeniu na podstawie ustawy przepisów standaryzacyjnych w kwestii technicznej i jakościowej należy się odwoływać do przepisów o normalizacji, a nie określać szczegółowo wymagań w rozporządzeniach.
Pewnym anachronizmem wydaje się utrzymanie uprawnienia ministra do wydawania rozporządzenia na temat planu emisji znaczków pocztowych (art. 23), tym bardziej że art. 22 nadaje operatorom pocztowym swobodne prawo stosowania własnych znaków opłat usługi pocztowej. Ustawa nie określa przy tym, jaka jest definicja znaczka pocztowego, którego podstawowe stosowanie jest wyłącznym uprawnieniem Poczty Polskiej, w odróżnieniu od znaków opłaty pocztowej, które również będą mogły zawierać napisy, wizerunki, rysunki lub inne znaki graficzne.
Wątpliwości budzi sposób finansowania kosztów bezpłatnego dostarczania przesyłek podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, np. dla niewidomych. Nie negując słuszności takiej idei, pamiętając o innych niepełnosprawnych, np. z dysfunkcją narządów ruchu, wydaje się, że koszty obsługi takiej dotacji i jej kontroli mogą przekraczać koszty dostarczania tej przesyłki (chodzi o art. 24). Wątpliwości budzi też konieczność określenia w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego listy bibliotek lub organizacji, które są uprawnione do przesyłania tego rodzaju bezpłatnych przesyłek. Kwestię odpowiedniego uprawnienia określa podmiot takiego działania, a więc to, że jest osobą niewidomą, czego potwierdzenie jest konieczne, można uzyskać zawsze u adresata.
Podsumowując. Uważamy, że jest jasne, iż specyfika usług pocztowych wymaga przepisów, które w interesie konsumenta pozwolą na standaryzację wymagań technicznych, jakościowych i sposobu świadczenia usług, szczególnie w związku z tradycyjnie nierentownymi usługami powszechnymi. Regulacji wymaga działanie monopolu pocztowego, w szczególności w związku z nieuchronnym rozwojem i otwarciem konkurencyjnego rynku innych krajów. Specyfika usług pocztowych nie jest na tyle istotna, by regulujących je przepisów nie podporządkować ogólnym przepisom o działalności gospodarczej, o ochronie konkurencji i powinnościach publicznych. System regulacyjny powinien być przygotowany na zmiany w strukturze sektora usług związanych z rozwojem handlu elektronicznego i handlu światowego.
Zgłaszając te i inne uwagi, klub Unii Wolności uważa, że projekt Prawa pocztowego trzeba jak najszybciej skierować do komisji i tam go rozważyć. Dziękuję bardzo.
